Da Contabilidade de Custos à Contabilidade de Gestão nos Municípios

Da Contabilidade de Custos à Contabilidade de Gestão nos Municípios – Algumas considerações

No Decreto-Lei n.º 54-A/99 de 22/02, que criou o Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL), em vigor até ao final de 2019, a implementação de um sistema de contabilidade de custos nos Municípios era “obrigatória no apuramento dos custos das funções e dos custos subjacentes à fixação de tarifas e preços de bens e serviços” (ponto 2.8.3.1).

A partir de 2020, com o início da aplicação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) pelos Municípios, passa a vigorar, nesta matéria, a Norma de Contabilidade Pública (NCP) 27 – Contabilidade de Gestão.

De acordo com o n.º 4, do art.º. 4.º do SNC-AP, “A contabilidade de gestão permite avaliar o resultado das atividades e projetos que contribuem para a realização das políticas públicas e o cumprimento dos objetivos em termos de serviços a prestar aos cidadãos”.

Por sua vez, a NCP 27 (§ 1) estabelece “a base para o desenvolvimento de um sistema de contabilidade de gestão nas Administrações Públicas, definindo os requisitos gerais para a sua apresentação, dando orientações para a sua estrutura e desenvolvimento e prevendo requisitos mínimos obrigatórios para o seu conteúdo e divulgação”.

Esta norma refere, ainda (§ 2), que o “tratamento contabilístico do custo corresponde à reclassificação dos gastos por funções, atividades, programas, objetivos ou outra finalidade de interesse para a entidade e utilizadores externos”.

Ao que acresce, que a contabilidade de gestão destina-se não só a produzir informação relevante e analítica sobre custos, mas também “e sempre que se justifique, sobre rendimentos e resultados, para satisfazer uma variedade de necessidades de informação dos gestores e dirigentes públicos na tomada de decisões”, nomeadamente, no que aos Municípios diz respeito, na “determinação de preços, tarifas e taxas (…) cujos preços e taxas devem estar justificados pelo seu custo” (§ 4).

Do exposto, destacam-se, pela novidade, as seguintes observações:

Mudança de um subsistema de contabilidade de custos para um de contabilidade de gestão, devendo, entre outros aspetos, para além da mensuração e controlo dos custos, ter-se em conta os rendimentos e resultados, de forma a proporcionar informação útil que seja utilizada pelo órgão de gestão/dirigentes para planear, avaliar e controlar uma organização e assegurar o uso e a responsabilidade pelos seus recursos.

Esta era, de facto, uma das críticas aos objetivos modestos do POCAL , dado o carácter limitativo da terminologia contabilidade de custos, ainda que, segundo Bernardes ( 2001 ), aquele plano“(…) não obsta a que o sistema de contabilidade de custos cubra outras finalidades (a nosso ver será incompreensível que o não faça) desde que satisfaça, no mínimo a que se cita e é obrigatória”.

Previsão de requisitos mínimos obrigatórios para o conteúdo e divulgação da informação decorrente da contabilidade de gestão, obrigação que o POCAL não contemplava, pois apenas dispunha (ponto 2.2.) que a demonstração de resultados por funções era “de elaboração facultativa para as autarquias locais”.

Ora, é precisamente sobre este último ponto, o das divulgações, que vamos deter a nossa atenção.

Neste sentido, a NCP 27 refere (§ 33) que os relatórios periódicos de relato à gestão devem contemplar os seguintes aspetos:

Ser compreensíveis para o nível superior de gestão e para a gestão operacional;
Fornecer custos por outputs;
Identificar os custos controláveis por cada unidade envolvida na produção de outputs;
Comparar os custos reais com os planos e orçamentos, com os custos padrão ou de referência, ou com uma combinação destes, e comparar os custos reais com períodos anteriores;
Ser consistentes com a base contabilística utilizada para preparar relatórios de contabilidade financeira;
Ser relevantes para o planeamento e execução do orçamento.

Por sua vez, o Relatório de gestão deve divulgar, por cada bem, serviço ou atividade final, a seguinte informação (§ 34):

Custos diretos e indiretos de cada bem, serviço e atividade;
Rendimentos diretamente associados aos bens, serviços e atividades (se existirem);
Custos totais do exercício económico e custo total acumulado de atividades, produtos ou serviços com duração plurianual, ou não coincidente com o exercício económico.
Objetos de custos finais para os quais se determinou o custo total, os critérios de imputação dos custos indiretos utilizados e os custos não incorporados.

Finalmente, no caso das Autarquias Locais (AL), devem ser obtidos mapas de informação indicando o custo direto e indireto e o respetivo rendimento associado (se existir), por cada (§ 37):

Bem produzido ou serviço prestado;
Função, unidade, departamento ou atividade;
Bem ou serviço pelo qual é praticado um preço ou cobrada uma taxa, indicando os respetivos rendimentos obtidos e resultados económicos.

Torna-se, assim, obrigatória, para os Municípios, a divulgação de informação resultante da contabilidade de gestão, pelo menos, a prevista no § 34, o que, como já se referiu, é um aspeto inovador, embora existisse já quem o fizesse em ambiente POCAL (nomeadamente, e apenas para citar alguns, Águeda e Figueira da Foz, no que respeita à prestação de contas de 2019, conforme respetivo sítio eletrônico).

Alerta-se, a este propósito, que a Instrução n.º 1/2019, de 6/03 do Tribunal de Contas (TC), relativa à prestação de contas das entidades sujeitas à sua jurisdição e poderes de controlo, contém mudanças atinentes à informação sobre a contabilidade de gestão a incluir no conjunto de documentos a remeter:

Relatórios periódicos de relato à gestão (§ 33 da NCP 27); e
Relatório de gestão (§ 34 da NCP 27) se a informação não estiver incluída em outro documento de prestação de contas.

Passou, assim, a ser exigível, aos Municípios (e a todos os organismos que aplicam o SNC-AP, com exceção das micro entidades), o envio ao TC dos referidos elementos, situação que a não acontecer, é suscetível, em abstrato, de ser sancionada em termos financeiros.

Tal significa, caso não ocorram alterações à aludida instrução, que os Municípios terão de prestar àquela entidade jurisdicional, em 2021, a informação requerida relativamente ao ano em curso (2020), pelo que urge conceber e implementar, para os que ainda não o tenham feito, o sistema de contabilidade de gestão.

Ora, de acordo com o estudo de Pereira e Romão (2015), das 105 respostas (34%) obtidas relativamente a um questionário enviado (em 2013) aos 308 Municípios, apenas 58% dos inquiridos que responderam (61 Municípios) tinham implementado o subsistema de contabilidade de custos.

Ao que acresce, em termos da respetiva fase de implementação, que as autoras verificaram que 41% (25 municípios) dos que já o haviam implementado consideraram encontrar-se numa fase intermédia (em que é possível extrair informação do sistema para utilização a nível interno ou externo) e 3% (2 municípios) numa fase embrionária (da qual, ainda não é possível retirar informação relevante do sistema).

Refira-se, igualmente, um anterior estudo, com idênticos objetivos, de Costa (2008), que, tendo por base uma amostra de 146 Municípios, concluiu existirem (situação reportada a 2006) 41% (60 Municípios) que já tinham implementado aquele sistema.

Assim, ainda que, aparentemente, se possa ter registado alguma melhoria no grau de implementação deste subsistema contabilístico nos Municípios, qualquer dos cenários era incompreensível e certamente continuará a sê-lo atualmente (ainda que se desconheçam dados mais recentes), face à obrigatoriedade legal contemplada, desde longa data, no POCAL.

Desta forma, a obrigatoriedade de envio de informação ao TC sobre a contabilidade de gestão, poderá vir a constituir uma forte motivação, por parte dos Municípios, para o seu desenvolvimento, provavelmente não pelas razões que deveria (de que se destaca, o facto de ser uma ferramenta essencial de apoio à gestão), mas porque a não acontecer, tal situação pode vir a implicar, em abstrato, o pagamento de multas.

Sónia Barbosa

Chefe de Equipa Multidisciplinar da Inspeção-Geral de Finanças

O artigo original foi publicado na revista da Ordem dos Contabilistas Certificados.

Bibliografia

BERNARDES, Arménio Ferreira (2001): Contabilidade Pública e Autárquica (POCP e POCAL), CEFA.

COSTA, Teresa C.S., (2008): A contabilidade de custos nas entidades locais: O caso dos municípios portugueses, XIII Encuentro AECA, Aveiro.

PEREIRA (Ana Luísa) e ROMÃO (Ana Lúcia), (2015): A implementação do sistema de contabilidade de custos nos municípios portugueses, Revista Contemporânea de Contabilidade, ISSN 2175-8069, UFSC, Florianópolis, v. 12, n. 27, p. 165-186.