Governo Central Versus Governo Local

No estudo das relações entre o governo central e a administração local, importa ter em conta que as necessidades financeiras das autarquias locais para a prossecução das suas atribuições, estão profundamente ligadas ao sistema de centralização ou descentralização da administração pública.

O regime de cooperação, concentração e coordenação entre o governo central e as autarquias locais varia de país para país, de acordo com as relações estabelecidas entre os diferentes níveis da administração, fundadas sempre em razões políticas e históricas, atendendo estas à geografia, à cultura, às tradições que determinam a existência de Estados unitários e de Estados federais e estabelecem, de algum modo, as relações de poder entre o Estado central e as autarquias locais.

Na maior parte dos países, pelo menos na Europa, observa-se existir uma posição intermédia de coexistência dos dois poderes, não se encontrando regimes totalmente centralizados, nem poderes de descentralização total.

Nos Estados em que o governo central exerce um papel dominador, materializado no exercício do controlo rigoroso de toda a atividade autárquica, parte-se do princípio que as atribuições cometidas às autarquias, porque consideram os interesses específicos das populações, logo de carácter local, são menos importantes, menos complexas, que as reservadas ao governo central, responsável pelo progresso económico e social do país, por assegurar a solidariedade fiscal e por defender o interesse nacional que se deve manter acima do interesse particular.

Após o 25 de Abril de 1974, a evolução foi sempre no sentido de se reforçar as estruturas de poder local, quer no que respeita à maior amplitude das suas atribuições e competências, quer quanto aos meios financeiros que mobilizam, de tal modo que as autarquias se apresentam com maior peso político e económico, do que resulta o seu maior poder negocial com o governo central, reforçado pelo apoio das respetivas populações que beneficiam da gestão de proximidade, que garante melhores serviços prestados.

“Efeitos perversos” associados à transferência de novas atribuições

Um aspeto que condiciona a natureza da cooperação entre o poder central e o poder local está relacionado com a disparidade de recursos financeiros afetos aos diferentes níveis do governo, a qual determina «o papel decisivo que o financiamento assume como fator de constrangimento das autarquias locais» (1) , tanto mais acentuado quanto maiores forem as atribuições transferidas para os governos locais.

Jacques Blanc (2) questionava a necessidade, para o Estado, de compensar financeiramente os encargos com as novas competências transferidas para as autarquias locais, tendo em conta que «quem paga comanda» e, neste domínio, quem paga não comanda.

Seguindo o autor citado, do ponto de vista financeiro, as autarquias suportam consideráveis perdas com a repartição das competências provocadas por dois «efeitos perversos» associados a cada nova atribuição de competências:

1. A descentralização de responsabilidades e a correspondente dotação de meios financeiros estimula a ação do Estado central a controlar e a condicionar o grau de atuação de certas autarquias, que terão de suportar pesados encargos associados a ações marginalmente relacionadas com as novas responsabilidades.
2. O segundo efeito perverso relaciona-se com a tentação que as autarquias terão para, numa tentativa de melhorar a sua imagem junto das respetivas populações, acabarem por ultrapassar os objetivos que o poder central lhes atribuiu e dessa forma assumirem compromissos financeiros que não lhe competiam.
3. Acresce que o Governo central reserva para si as fontes tributárias mais rentáveis, podendo criar novos impostos, enquanto as autarquias têm de se bastar com impostos pré-estabelecidos e esperar apoios do governo central – sob a forma de perequação, contratos-programa ou outras subvenções – para financiar as suas despesas, fenómeno que mantém e reforça o papel dependente ou subordinado dos governos locais relativamente ao governo central, até porque «quem paga comanda» .

O Livro Branco sobre a Regionalização

A evolução das relações entre o poder central e as autarquias locais, no caso português, designadamente após o 25 de Abril, tem sido caracterizada pelo reforço das estruturas da administração local, de modo a torná-las mais operativas, intervenientes e eficazes, do que decorre a maior capacidade negocial com o poder central.

No regime anterior, as autarquias não só não tinham expressão política e económica, como não dispunham de meios técnicos e humanos minimamente capazes de lhe proporcionar o desenvolvimento autónomo de ações de maior impacto económico e social. Esta situação de carência técnica gerava também o desequilíbrio qualitativo entre as autarquias e o governo central, constituindo mais um elemento de dependência e de inibição ao desenvolvimento das regiões.

Como José S. Costa destaca no trabalho anteriormente citado, independentemente das diferentes escolas do pensamento económico, todos aceitam que ao governo central cabe uma ação fundamental na definição da «política de estabilização económica», por ser mais consistente se desenvolvida a nível central, nomeadamente quanto a níveis de emprego, controlo da política monetária e controlo da balança de pagamentos.

Na mesma linha de pensamento também só o governo central pode conduzir uma política coerente de «redistribuição de rendimentos» (4) e o «fornecimento de bens e serviços públicos com abrangência nacional», cabendo-lhe ainda um papel determinante, embora não tão consensual, na «promoção do desenvolvimento económico». Por sua vez, os defensores da existência de governos locais, fundamentam a necessidade destes enquanto condição para (5) :

1. A atenuação dos desequilíbrios de desenvolvimento, dada a relação que se estabelece entre a observação de fortes assimetrias regionais e a concentração espacial do poder político e económico e da capacidade de decisão, quer sobre o tipo e localização de investimentos, quer sobre o destino a dar aos recursos produzidos ou extraídos nas diversas regiões.
2. O aumento da eficiência e da eficácia da administração pública é outro dos argumentos geralmente apresentados a favor dos governos locais. É aceite que a existência de governos locais permite a diminuição da preferência dos indivíduos relativamente à quantidade de bens e serviços públicos que é oferecida, fenómeno expresso no comportamento do eleitor mediano que tende a mudar-se e fixar-se no território conforme as suas preferências.
3. Um terceiro argumento favorável à existência dos governos locais está associado ao estímulo da participação das populações nas decisões, contribuindo para o aprofundamento da vida democrática.

As autarquias enquanto centro de decisão aproximam as pessoas diretamente interessadas dessas decisões, dando-lhes a possibilidade de participarem nos atos de preparação e tomada de decisões, facto que não só contribui para a inovação e procura de novas soluções para os problemas locais, como envolve as populações na sua resolução e no controlo da ação desenvolvida pelos seus representantes.

A oportunidade para o surgimento de líderes políticos, ao nível especificamente local, é outro dos argumentos favoráveis aos governos locais, se bem que em consequência da frágil consciência política e democrática da população, este elemento pode funcionar ao contrário, criando as condições para o populismo, para a distribuição de benefícios e benesses. Este fenómeno será tanto mais inconveniente quanto os governos locais não funcionarem em bloco, isto é, no caso em que as decisões não sejam tomadas pelo conjunto do executivo, tendência estudada no sistema português, designada pelo «personalismo político» (6).

Os argumentos favoráveis à existência dos governos locais justificam a transferência de poderes de decisão da administração central para os órgãos próprios de entidades independentes do Estado a nível local.

Nesta perspetiva, seguindo ainda o Livro Branco sobre a Regionalização, há que saber qual o «tipo e grau de descentralização que se estabelece como meta de todo o processo», a partir do qual se decidirá não só o papel político e administrativo das autarquias, como se decidirá sobre a repartição de poderes entre os diferentes níveis de governo e por consequência o tipo e natureza das relações entre a administração central e as autarquias locais.

A descentralização de funções reforça a eficiência da prestação de serviços a nível local, enquanto aproxima certos serviços públicos dos cidadãos que beneficiam das respetivas prestações.

A Importância do Princípio da Subsidiariedade

A perspetiva descentralizadora é muitas vezes contrariada não só pelos defensores da centralização das prestações de serviços, com o fundamento da existência de fatores como as economias de escala e os benefícios externos, como também é contrariada pelos que propõem o desenvolvimento da administração para limites opostos, como seja a criação de serviços autónomos ou mesmo a entrega ao sector privado.

Seja qual for a tendência o certo é que os diferentes níveis de governo não podem funcionar de maneira totalmente independente, devendo antes cooperar, harmonizar as suas ações e definir as suas responsabilidades de modo que:

1. Todos os níveis de governo sejam conscientes da necessidade de resolver os problemas sociais e económicos;
2. A atribuição da responsabilidade das prestações de serviços seja conferida ao nível do governo que as possam realizar de maneira mais eficiente;
3. As responsabilidades sejam distribuídas segundo regras claras, bem definidas e públicas, de maneira que os diferentes níveis de governo e os cidadãos conheçam a quem cabe a responsabilidade pela realização desta ou daquela função pública.

Este aspeto da definição clara de responsabilidades é tanto mais importante quando o sistema de governo apresenta características profundamente descentralizantes, situação em que se deve procurar aplicar, o «princípio da subsidiariedade», segundo o qual as funções públicas que podem ser exercidas por um nível de governo não o deverão ser por outra entidade de grau mais elevado.

Deste modo, o princípio da subsidiariedade deve comandar a repartição de funções entre o governo central e os governos locais. Nos países federais, caso da Alemanha e da Suíça, aplica-se o «princípio de federalismo» em que a distribuição de atribuições entre níveis de governo possibilita associar a unidade à diversidade no modo de execução.

Em qualquer dos sistemas a relação de cooperação entre os diferentes níveis de governo será tanto mais intensa e conseguida quanto mais claras e transparentes forem as regras de distribuição de atribuições e competências e as relativas à afetação dos recursos indispensáveis à concretização dessas funções.

É que o processo de descentralização será tanto mais desenvolvido quanto mais reforçada for a capacidade financeira das autarquias, dependendo o seu sucesso, quer da alteração que ocorra ao nível da reorganização das estruturas locais (7) , quer da alteração e reforço dos mecanismos de financiamento da autarquia, que deve assentar tanto quanto possível em recursos próprios, permitindo dessa forma «uma maior fiscalização por parte dos eleitores e uma procura de soluções mais eficiente por parte dos seus representantes» (8).

Reforço da tendência descentralizadora

Como já referimos, Portugal, nas últimas décadas, acompanhou a tendência mais marcante na Europa, no sentido da descentralização de competências, determinando a Constituição da República que os problemas de interesse local deverão ser administrados pelas autarquias locais.

Ora, a descentralização de funções determina a intensificação das relações de cooperação entre os níveis de governo (9), desde logo pela necessidade de coordenar programas e ações, designadamente, no âmbito da planificação do sector público.

As possibilidades de maior cooperação entre os níveis da administração intensificaram-se com a alteração da Constituição, em 1976, designadamente com o atual art.º 237.º que dispõe que «as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa».

Por sua vez, o art.º 241.º estipula que «as autarquias locais dispõem do poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar».

As diferentes categorias de autarquias locais são definidas no art.º 236º da CRP que impõe ainda que «a divisão administrativa do território será estabelecida por lei», sendo que «a instituição concreta das regiões administrativas» depende da previa aprovação pela maioria dos cidadãos em consulta direta (referendo), conforme art.º 256.º da CRP.

2024 – Ano para o Novo Referendo sobre a Regionalização

O momento atual é caracterizado por um forte processo de descentralização de atribuições e competências que segue duas vias que se interpenetram e complementam. Uma, a que tem por objetivo reforçar as competências dos Municípios em áreas tão significativas para as respetivas populações, como a Educação, Saúde, Acão Social, Cultura, Habitação e outras de igual relevância local.

Este processo descentralizador tem dominado a agenda local, não tanto pela oposição dos edis em assumirem essas competências, mas porque entendem que o envelope financeiro é insuficiente para fazer face aos encargos que lhe estão associados.

Numa coisa parecem estar todos de acordo, o desenvolvimento de uma gestão de maior proximidade garantirá maior eficiência e maior qualidade na prestação de serviços e na resolução dos problemas que afetam as populações, o que poderá constituir “um bom contributo para que a regionalização avance”.

O outro vetor do processo descentralizador em curso visa o reforço de competências e a reestruturação das Comissões de Coordenação de Desenvolvimento Regional, CCDR.

Segundo a Resolução n.º 123/2022, de 14 de Dezembro, o Governo estabelece que, durante o ano de 2023, procederá à reestruturação e à descentralização de competências para as CCDR. Pelo calendário definido, a reestruturação das CCDR deverá ficar concluída até ao final de 2023 e o estabelecimento das atribuições deverá estar terminado em meados de 2024, ano apontado para a realização de novo referendo para a regionalização do continente.

Todo o processo contemplado na Resolução não pode deixar de ser entendido como o reforço do papel de intervenção das CCDR e na maior aproximação do poder decisório das respetivas populações, facto que não altera a relação entre os diferentes poderes, designadamente, entre o poder central e o poder local. Na verdade, aquela Resolução apenas estabelece a reorganização dos serviços da administração central, mesmo que daí resulte maior poder de intervenção das CCDR pela absorção de competências e estruturas que direta ou indiretamente dependem de outros organismos da administração central.

A aplicação e desenvolvimento das medidas espelhadas naquela Resolução conduzirá ao reforço das CCDR com o objetivo de as dotar de recursos humanos, patrimoniais e financeiros que, na prática, as poderão colocar no mapa da regionalização, a submeter a referendo no próximo ano. A ser assim, as futuras Regiões resultarão do processo de transformação natural das atuais CCDR em Regiões Administrativas, com órgãos eletivos próprios e com as atribuições entretanto cometidas às CCDR, seja no domínio da economia, da educação, da cultura, da saúde ou mesmo no que toca ao ambiente e aos processos de ordenamento do território.

A nova divisão geográfica regional

A existir um debate em torno da regionalização, o mesmo deveria constituir uma oportunidade para se repensar a divisão administrativa do país. Ou seja, a criação de um novo nível de governo poderia constituir uma excelente oportunidade para colocar em discussão a divisão administrativa do território.

Contudo, pelo quase silêncio que corre em redor deste tema, pelo extraordinário processo de descentração em curso (para os Municípios e para as CCDR), a que acresce a reestruturação das mesmas CCDR, com a sua transformação em Instituto, bem como pelo calendário estabelecido para o referendo, parece ser de concluir que o mapa regional do Continente, a submeter a referendo, corresponderá ao que é hoje o “território das CCDR”. A ser assim, a divisão do Continente passaria a contar com 5 regiões, a saber: Região Norte; Centro; Lisboa e Vale do Tejo; Alentejo; Algarve.

Aquando da realização do referendo, em 1998, a proposta de divisão territorial era substancialmente diferente, uma vez que os eleitores foram confrontados com uma proposta que dividia o Continente em 8 regiões, a saber: Região Entre-Douro e Minho; Trás-os-Montes e Alto Douro; Beira Litoral; Beira Interior; Estremadura e Ribatejo; Lisboa e Setúbal; Alentejo; Algarve.

A opção de fazer coincidir as Regiões com o território de cada uma das CCDR poderá ser a forma mais expedita de chegar à regionalização. Contudo, esta opção nem sempre foi consensual, sendo de admitir que, mesmo hoje, possa não suscitar muitas questões acerca da divisão entre Norte e Sul, mas sendo tantas e tão evidentes as assimetrias – económicas, culturais, sociais e de acesso a bens públicos essenciais – entre o litoral e o interior bem poderia constituir o centro do debate em torno da divisão geográfica do Continente, a par com as fontes de financiamento que garantam a correspondente autonomia financeira.

Atendendo a que o novo referendo sobre a regionalização está marcado para o próximo ano, 2024, conforme declaração do Primeiro-Ministro com a anuência do Presidente da República, era expectável que o atual momento político estivesse a ser marcado pelo debate deste tema, que poderia e deveria envolver partidos, academia, agentes económicos, culturais, organizações locais da sociedade civil e a plêiade de especialistas com acesso ao espaço comunicacional. Contudo, os atores políticos de tão embrenhados que estão na agenda que domina a comunicação social, onde proliferam “casos e casinhos”, acabam por secundarizar o debate e análise do que verdadeiramente deveria interessar e capacitar a opinião pública para a tomada da decisão, como é o caso da regionalização.

Com a reforma em curso, as CCDR passarão a assumir o estatuto de institutos públicos de regime especial, com autonomia jurídica, administrativa, financeira e património próprio. Ou seja, ao passarem a ter personalidade jurídica, deixam de estar sobre sob a direção do Governo, que apenas exercerá o poder de superintendência no âmbito das atribuições de serviços periféricos da administração pública integrados nas CCDR.

Assim, uma vez concluída a reestruturação das CCDR, no decurso do ano de 2023, e operadas a transferência das atribuições dos serviços periféricos da administração central direta e indireta do Estado, designadamente, a integração dos serviços regionais da agricultura e pescas; educação; saúde; ordenamento do território; economia; cultura; formação profissional; conservação da natureza e das florestas, uma vez concluído todo este processo, as CCDR estarão em condições de se assumirem como um poder regional, a ponto de, como refere a Ministra da Coesão Territorial, passaremos a ser “um país menos centralista” ao “passar mais poder para as regiões” donde “as políticas públicas nacionais terão o contributo das regiões“, o que permitirá ao Governo central “inscrever os contributos de cada região para a política pública nacional” (10). O referendo vem logo a seguir.

Joaquim dos Santos Carvalho
Ex-Director Municipal de Finanças e Património da Câmara Municipal do Porto

[1] José S. Costa, «O Desenvolvimento de Sistemas de Impostos Locais: O caso de Portugal», CEDRES/1992.

[2 ]Jacques Blanc e Alain Marzials, «Les Relations Financières entre l’État et les Collectivités Locales», Ed. Systèmes-LGDJ, p. 15.

[3] Jacques Blanc e Alain Marzials, ob. cit.

[4] O Livro Branco sobre Regionalização apresenta como exemplos da acção distributiva, que o poder político central deve assegurar, na perspectiva de alcançar objectivos de justiça distributiva, «a protecção das minorias, a protecção dos mais pobres, a política social, de educação e de saúde».

[5] Os itens seguintes correspondem aos objetivos da regionalização expressos no Livro Branco sobre Regionalização, Ed. da Secretaria de Estado e da Administração Regional e Local.

[6]O fenómeno do «personalismo» político consiste, segundo Fernando Ruivo, in Um Estado Labiríntico: A Propósito das Relações entre o Poder Central e o Poder Local em Portugal, Revista de Administração Local, nº 128, p. 325, no «facto de o processo de adesão política se encontrar dirigido a pessoas e não a instituições, programas ou ideias». Ainda segundo o mesmo autor, este fenómeno conduz ao clientelismo político e a situações próprias «a um modo fulanizado e individualmente interactivo de exercer política a nível local mediante processos que privilegiam a informalidade de redes e contactos».

[7] Acerca da dimensão óptima dos governos locais, entende-se que a dimensão óptima é aquela em que os benefícios adicionais de consumo de bens e serviços públicos é igual às perdas adicionais do bem estar resultante da distância entre as preferências dos consumidores e a quantidade de bem público oferecida. Assim as estruturas locais devem ter em conta o desenvolvimento da região e da vida das populações, de maneira a harmonizar o espaço físico com o quadro administrativo tomador das decisões e as respectivas populações.

[8] José S. Costa, ob. cit.

[9] No Continente: Governo Central, Regiões (a criar), Municípios, Freguesias

[10] In Jornal ECO, 13 de Fevereiro de 2023

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